01-Jul-2006: Пожарная безопасность: ретроспектива и перспектива

Принято считать, что организационные основы профессиональной противопожарной охраны были заложены на Руси царем Алексеем Михайловичем в 1649 году, С царского благоволения были приняты два документа - «Наказ о градском благочестии» и «Соборное уложение, или Свод законов царя Алексея Михайловича».

ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РУСИ ИЗНАЧАЛЬНОЙ
Однако одно из первых упоминаний о мероприятиях в области пожарной безопасности, проводимых на Руси, относится к XI веку, правлению Великого князя Ярослава Мудрого, которые изложены в сборнике законов, известных как «Русская Правда». В сборнике впервые устанавливается наказание за умышленные поджоги: поджигатель и его семья обращались в рабство, а их имущество передавалось в казну. При царствовании Василия II Темного в 1434 году издаются царские указы о пожарной безопасности - как обращаться с огнем, где и при каких условиях им можно пользоваться. В судебнике 1497 года предусматривалась смертная казнь за поджог. Великого князя Московского и Всея Руси Ивана III можно по праву считать основателем пожарной службы. Своим указом он организовал на городских улицах особые заставы - «решетки», которые были первыми подразделениями пожарно-сторожевой охраны. Службу на заставах несли «решеточные приказчики» и привлеченное к ним в помощь городское население, из расчета по одному человеку от каждых десяти дворов. В 1504 году были изданы указы, запрещающие в летнее время топить печи в домах и бани без крайней необходимости, а в темное время зажигать в домах огонь. Ремесленники должны были располагать свои мастерские вдали от жилых построек.
Царь Иван IV Грозный в 1547 году после большого пожара в Москве издал указ, обязывающий московских жителей иметь во дворах и на крышах домов бочки с водой. Приблизительно к этому же времени относится появление первых ручных насосов для тушения пожаров, которые назывались тогда «водоливными трубами». В 1571 году было издано полицейское распоряжение, которое запрещало доступ посторонних лиц к месту пожара.
Первым профилактическим мероприятием в области пожарной безопасности была обязательная чистка дымоходов печных труб, которая стала неукоснительной с 1675 года в Москве, а затем в ряде городов России.

ПОЖАРНЫЕ РЕФОРМЫ ПЕТРА I
При Петре Великом реформируется и получает новое развитие противопожарная служба. При строительстве города на Неве учитывались противопожарные требования, определенные в указе от 1710 года «О построении домов в Санкт-Петербурге с соблюдением всевозможных предосторожностей от огня». Угрозы возникновения пожаров в Адмиралтействе обусловили необходимость организации постоянной пожарной команды и создания при Адмиралтействе первого пожарного депо. Своим указом «О неукоснительном прибытии войск на пожары» от 1711 года Петр I законодательно закрепил использование регулярных войск при тушении пожаров, которым выделялись необходимое для борьбы с огнем оборудование и инструменты. Указом от 1718 года впервые создается специализированное противопожарное подразделение для борьбы с пожарами с использованием речных мелкосидящих судов, которые оборудованы брандспойтами. В 1747 году завершается оснащение пожарным инвентарем всех правительственных учреждений Северной столицы. К этому же периоду относится централизация управления пожарной охраной, первым руководителем которой был князь Троекуров.

В СОСТАВЕ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Важной вехой в развитии противопожарной службы России стал манифест императора Александра I о создании Комитета министров, в состав которого вошел министр внутренних дел. Тем самым в 1802 году было образовано Министерство внутренних дел, на которое, кроме правоохранительных функций, было возложено управление пожарными командами. С этого момента защита от пожаров принимает более масштабный и планомерный характер. Началось создание профессиональных подразделений борьбы с пожарами сначала в Санкт-Петербурге и Москве, а затем и других городах России. При царствовании Николая І в 1832 году были приняты нормативные документы, которые утверждают порядок несения службы в пожарных командах - «Пожарный устав», а также противопожарные нормы и правила при строительстве - «Строительный устав». Количественный состав пожарной службы в зависимости от численности населения определялся «Нормальным табелем состава пожарной части в городах», изданным в 1835 г. В этот же период создаются специализированные пожарные мастерские для обеспечения подразделений пожарной техникой и инструментами. Своим распоряжением в 1873 году император Александр II прекратил формирование пожарных подразделений личным составом регулярных войск и определил их комплектование на основе вольнонаемных людей. С этого момента противопожарные подразделения в городах России становятся полностью профессиональными. Одновременно с формированием профессиональных пожарных подразделений началось создание добровольных пожарных обществ, которые объединились в 1892 году в Российское пожарное общество.

СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Начало советского периода развития пожарного дела определил декрет СНК «Об организации государственных мер борьбы с огнем» от 1918 года, которым была создана Государственная пожарная охрана Советской России. Основные положения декрета устанавливали государственный статус противопожарной службы, закладывали комплексный научный подход к ее организации, управлению, техническому обеспечению. Планомерная реализация положений декрета и сопутствующих ему противопожарных нормативных документов на долгие годы определила стратегию развития противопожарной службы страны. Были созданы службы Государственного пожарного надзора, образован научно-исследовательский институт противопожарной обороны, организовано производство необходимой техники и пожарного инвентаря, заложены основы подготовки профессиональных кадров для Государственной противопожарной службы. Все это было сделано в годы разрухи и трудные предвоенные. В годы Великой Отечественной войны пожарная служба страны с честью выполнила свой долг. Пожарные службы Москвы и блокадного Ленинграда были награждены орденом Ленина. Личный состав пожарной охраны военного периода наряду с летчиками, танкистами, саперами, разведчиками внес свой вклад в книгу мужества, героизма, стойкости и самоотверженности.

СОВРЕМЕННЫЕ РЕФОРМЫ
Современный этап реформирования ГПС России определен Указом Президента Российской Федерации, в соответствии с которым Государственная противопожарная служба с 2002 года передается из МВД России в МЧС России. Какие цели преследует столь важный управленческий шаг, какое значение он будет иметь как для сотрудников ГПС и МЧС России, так и для населения? Какие задачи будет решать новая служба на основе ГПС в организационной структуре МЧС России, как скажутся все изменения на полноте и качестве решаемых задач?
Эти и другие проблемные вопросы реформирования Государственной противопожарной службы обсуждались на совещании «О создании Государственной пожарно-спасательной службы» (ГПСС), проходившем в апреле т.г. На совещании выступали руководители центрального аппарата ГПС и МЧС России, ведущие ученые и практические специалисты научно-исследовательских и учебных заведений ГПС, МЧС России.

СОЗДАНИЕ ГПСС: ФУНКЦИИ, СТРУКТУРА
Начальник Академии ГПС генерал-майор внутренней службы Е.А. Мешалкин подчеркнул, что изменение ведомственной принадлежности ГПС и соответствующие структурные преобразования носят объективный характер и связаны с обеспечением безопасности в новых экономических и социальных условиях, которые характеризуются значительным ростом различных видов опасности. В большинстве развитых стран, таких как США, Германия, Франция, Япония, проблема борьбы с новыми видами опасностей нашла решение в расширении функций пожарной охраны, которая при сохранении своего исторического названия превратилась в многофункциональную аварийно-спасательную службу. Имеется и отечественный опыт использования ГПС при ликвидации чрезвычайных ситуаций. К примеру, в 1993 году во время наводнения в Свердловской области личный состав пожарных частей спас 269 человек. Изменение функций ГПСС должно сложиться наиболее естественным образом - путем объединения функций ГПС и МЧС. В этот перечень функций прежде всего должны быть включены функции спасения населения в различных чрезвычайных ситуациях. Аналогичную позицию по функциям и структуре создаваемой ГПСС занимает начальник ФГУ ВНИИ противопожарной обороны генерал-майор внутренней службы, доктор технических наук Н.П. Копылов, указывая, что по сути функции и задачи, определенные для спасателей и пожарных, являются однородными. Основной приоритет отдается спасению жизней и сохранению здоровья людей. И задача создания единой пожарно-спасательной службы носит не философский или идеологический характер, а имеет чисто техническую направленность. Проведенный во ВНИ-ИПО анализ деятельности служб пожарной охраны 22 стран показал, что в большинстве стран мира пожарная охрана, помимо тушения пожаров и проведения пожарно-профилактической работы, выполняет ряд функций по проведению аварийно-спасательных работ при катастрофах и авариях техногенного, а также природного характера. Подробно на структурных построениях Государственной пожарно-спасательной службы остановился заместитель министра МЧС России Е.А. Серебренников, считающий, что Служба должна быть построена по принципу двухуровневой системы реагирования, где федеральный уровень сил ГПСС будет представлен центральным аппаратом ГПСС и силами центрального подчинения, а территориальный - местными органами управления ГПСС и силами территориального подчинения. Для непосредственного управления ликвидацией чрезвычайных ситуаций на базе органов управления ГПСС могут и должны создаваться нештатные органы управления - оперативные штабы и группы. Система сил ГПСС должна быть составлена из следующих функциональных систем: ГПС; вневойсковые формирования гражданской обороны; поисково-спасательные службы; авиация. Организационное формирование ГПСС на федеральном и региональном уровне должно осуществляться на основе сети уже созданных подразделений и органов управления, входящих в МЧС служб и формирований, таких как ГПС, поисково-спасательная служба (ППС), войсковые формирования ГО. На территориальном уровне на сегодняшний день отсутствует развитая инфраструктура таких подсистем МЧС, как ППС и войсковые формирования ГО. Поэтому организационное формирование ГПСС на территориальном уровне целесообразно строить на основе развитой инфраструктуры ГПС.

РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Подробный анализ существующего уровня ресурсного обеспечения был представлен начальником ВНИИПО Н.П. Копыловым. В частности, указано, что кадровый потенциал ГПС составляет около 270 тысяч человек. Общий некомплект - около 6%, без учета того, что имеют право выхода на пенсию около 13% от числа служащих. Эти цифры говорят о том, что в ГПС служат зрелые, высокопрофессиональные кадры, имеющие большой опыт практической работы, но в то же время при неблагоприятных обстоятельствах возможен отток из пожарной охраны специалистов старше 40 лет, которые имеют наибольший опыт работы.
Техническое обеспечение ГПС характеризуется следующими цифрами. На вооружении у пожарных подразделений находится более 200 наименований пожарно-технического и аварийно-спасательного оборудования. У личного состава службы имеется в эксплуатации более 75 тысяч комплектов средств индивидуальной защиты органов дыхания и зрения. Недостаток средств, направляемых на финансирование пожарной охраны, привел к тому, что укомплектованность основными и специальными автомобилями, а также наличие в боевых расчетах техники, выработавшей установленные сроки эксплуатации, достигли значительного уровня. Уровень оснащенности составляет: основные пожарные автомобили -89,1%, специальные пожарные автомобили -62,4%, оперативно-служебный транспорт -79,4%. При существующем объеме финансирования к 2010 году 88% парка основных пожарных автомобилей израсходуют нормативный ресурс и будут неработоспособными. Из-за невозможности обновления в подразделениях ГПС содержится около 50% автотранспортной техники, выслужившей свой срок эксплуатации и подлежащей списанию. Фактически критический уровень укомплектованности подразделений ГПС техническими средствами (25% и менее), возможно, будет достигнут уже в 2005 году. Еще более удручающее положение складывается по техническому обеспечению подразделений ГПС средствами связи. Более 75% их физически и морально устарели. Уровень оснащенности мобильными радиостанциями в 41,6% можно считать высоким по сравнению с 14,6% оснащенности многоканальной звукозаписывающей аппаратурой.

СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ ДИСПЕТЧЕРСКОЙ СЛУЖБЫ
Необходимость координации совместных действий всех муниципальных служб при возникновении чрезвычайных ситуаций и происшествий явилась причиной создания единых дежурно-диспетчерских служб (ЕДДС) в городах Российской Федерации. В США и Канаде, а также в странах Западной Европы уже давно используются единые телефонные номера для обращения граждан к службам экстренного реагирования. Проблемы функционирования ЕДДС и дальнейшего ее развития на основе интеграции с Центром управления силами (ЦУС) ГПС были изложены в докладах начальника НИИ ГОЧС М.А. Шахраманьяна и начальника ВНИИПО Н.П. Копылова. Особенностью Единой дежурно-диспетчерской службы является наличие в ее структуре наряду с оперативной дежурной сменой диспетчерской службы, предназначенной для приема от населения сообщений о чрезвычайных ситуациях и организации их оперативного доведения до служб топливно-энергетического, жилищно-коммунального хозяйства, контроля за окружающей средой и др. Что касается системы ЦУС ГПС, то было подчеркнуто, что это мощная десятилетиями отработанная организация управления противопожарными силами, которая также является эффективной информационной линией связи с населением о происшествиях (причем не только о пожарах) по телефонному номеру «01». ЕДДС и ЦУС ГПС, в сущности, выполняют одинаковые функции, обеспечивая взаимодействие населения со службами ликвидации чрезвычайных обстоятельств и происшествий, имеют близкие по содержанию базы данных, объединенные автоматизированными системами. Естественно, что актуальность и важность задачи интеграции дежурно-диспетчерских служб не вызывает сомнений. Однако для этого необходимо решить ряд проблем.
Основные проблемы при интеграции Центра управления силами ГПС в Единую дежурно-диспетчерскую службу связаны с организационными и техническими вопросами. Организационные обусловлены существующими различиями схем диспетчирования в службах жизнеобеспечения (скорой помощи, газовой службы, водоканала и т.п.) и центрах управления силами ГПС - службы «01». Количество линий и штат диспетчеров рассчитаны для нужд только противопожарной службы. Трудности взаимодействия обусловлены также территориальной разобщенностью, что потребует выделения дополнительных каналов связи и передачи данных. Технические проблемы связаны и с недостаточной пропускной способностью существующего телефонного номера «01» и необходимостью замены морально и физически устаревшей аппаратуры связи, используемой на ЦУС. Решение этих вопросов не терпит отлагательства.

ПОДГОТОВКА КАДРОВ
Как было сформулировано ранее, создание ГПСС МЧС России способствует устранению межведомственной разобщенности при проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и происшествий, что, в свою очередь, должно способствовать укреплению сил немедленного реагирования, улучшению их управляемости. Одним из направлений обеспечения организационной и функциональной целостности является единая система подготовки кадров для МЧС России. Вопросам формирования кадрового потенциала для ГПСС посвятил свое выступление начальник Академии гражданской защиты генерал-полковник В.И. Сычев. В частности, была обозначена проблема, связанная с тем, что кадровый потенциал ГПСС состоит из двух составляющих - тех, кто проходил службу в составе ГПС МВД России, и тех, кто работал в структуре МЧС России. Это различие обусловлено не только особенностями профессиональной деятельности, но и различным менталитетом сотрудников ГПС и МЧС. Проблему можно решить за счет единого подхода к системе подготовки и переподготовки кадров. Имеется хорошая научно-педагогическая база - Академия государственной противопожарной службы и Академия гражданской защиты. Именно на них должно быть возложено формирование у специалистов ГПСС, воспринимающих структуру - ГПСС в новом качестве и закладывающих традиции объединенной службы, нового сознания. С этой целью должны пересматриваться, дополняться, уточняться тематические планы и программы учебных учреждений, создаваться единая полевая база для подготовки пожарных и спасателей.

ПАРАМЕДИЦИНСКИЕ АСПЕКТЫ
Необходимость оснащения подразделений ГПСС соответствующим медицинским имуществом и включение в их состав парамедиков, т.е. пожарных или спасателей, прошедших специальную медицинскую подготовку, позволит значительно повысить эффективность спасательных работ. Давно установлено, что для сохранения жизни пораженным на пожаре или в условиях чрезвычайных ситуаций доминирующим моментом становятся сроки оказания первой медицинской помощи. Именно на этом аспекте акцентировали внимание начальник кафедры медико-биологической защиты полковник медицинской службы, кандидат медицинских наук, доцент, заслуженный врач РФ П.В. Аветисов и профессор той же кафедры, доктор медицинских наук А.И. Лобанов. Они подчеркнули, что практический опыт свидетельствует о том, что если первая медицинская помощь при тяжелых повреждениях была оказана через 1 час после получения травмы, то погибает 30 % пораженных, если через 3 часа, то уже 60%. При отсутствии первой медицинской помощи в течение б часов погибает более 90% пораженных. Медики считают, что время для оказания первой медицинской помощи не должно превышать 30 минут. Если принять во внимание, что оперативное реагирование подразделений ГПС МВД России нормативно, да и на практике значительно ниже времени реагирования других служб жизнеобеспечения и не превышает в среднем 8 минут до прибытия первого расчета на место происшествия в городах и 18 минут в сельской местности, то именно в состав создаваемых подразделений ГПСС необходимо включать парамедиков. По мнению П.В. Аветисова и А.И. Лобанова, единая ГПСС, с медицинской точки зрения, будет представлять «скорую медицинскую помощь в касках», способную, кроме оказания медицинской помощи, тушить пожары, деблокировать и извлекать пораженных из-под завалов, из деформированных транспортных средств и других труднодоступных мест, осуществлять щадящую эвакуацию пораженных.

ИТОГИ
Таким образом, даже краткий обзор вопросов, обсужденных на совещании специалистами и руководителями различных служб ГПС и МЧС России, показывает, что:
- создание единой структуры ГПСС является обоснованным и целесообразным, позволяющим быстро и оптимально использовать силы и средства для защиты и спасения гражданского населения в чрезвычайных обстоятельствах и происшествиях;
- техническое дооснащение ГПСС и доукомплектование их штатной численности парамедиками позволит значительно сократить время оказания первой медицинской помощи и расширить ее объем, тем самым снизить количество смертельных исходов пораженного и травмированного населения при чрезвычайных ситуациях и происшествиях;
- введение единой дежурно-диспетчерской службы и единого телефонного номера для всей системы экстренного реагирования на чрезвычайные ситуации значительно повысит время реагирования при расширении круга аварийно-спасательных работ;
- итогом проводимых мероприятий станет совершенствование системы переподготовки и подготовки специалистов в единой ГПСС с целью повышения качества и расширения функциональных возможностей практических подразделений при тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных и других видов неотложных работ.

НАШ КОММЕНТАРИЙ
Разумеется, Государственная пожарно-спасательная службы может стать мобильной высокоэффективной службой спасения - основой МЧС России, ее центральным звеном. Но при этом необходимо комплексное решение вопросов, связанных с так называемым «человеческим фактором». Пожарный, спасатель - это специалист опасной профессии. Основой его готовности к риску является социальный мотив, здоровье, профессионализм. Повышение социальной значимости, правовой и социальной защищенности сотрудников ГПСС является делом первостепенной государственной важности. Хочется верить заявлениям Министра РФ по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций С.К. Шойгу о том, что «за военнослужащими и работниками ГПС сохранятся все установленные льготы и социальные гарантии, предусмотренные законодательством РФ, а условия службы и уровень социальной защиты пожарных в МЧС России будут не хуже».