15-Jan-2010: Технический регламент как средство борьбы с нарушениями противопожарной безопасности
Наша страна давно и прочно удерживает одно из первых мест в мире по числу пожаров и количеству погибших на них людей. Происходит это, как правило, по одной причине – несоблюдению требований пожарной безопасности. В соответствии с международными нормами, в зоне пожара, где находится миллион человек, допустима гибель только одного. Если пожар происходит на предприятии, этот показатель составляет одну десятитысячную. В России цифры иные. Так, с 1 января 2009 года на территории Северо-Западного федерального округа произошло 5025 пожаров, в которых погибло 487 человек.
Для того чтобы изменить ситуацию в июле прошлого года государство приняло Федеральный закон № 123-ФЗ от 22.07.2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», в соответствии с которым, все противопожарные службы страны будут обеспечивать пожарную безопасность по единым правилам. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности вводит единый подход к организации и обеспечению безопасности и пожарной защиты.1 мая 2009 года по истечении девяти месяцев со дня официального опубликования Федеральный закон вступил в силу.
Те, кто уже успел ознакомиться с Федеральным законом, наверняка отметили, что это весьма серьезный документ, состоящий из 34 глав и 152 статей (не считая приложений). И как свидетельствуют многочисленные звонки в нашу редакцию – многие статьи закона малопонятны предпринимателям. Помочь нашим читателям разобраться в новом законе согласился Виктор Кривошонок – первый заместитель начальника Северо-Западного регионального центра МЧС РФ (по ГПС).
Предпринимателям предоставили выбор
Федеральный закон № 123-ФЗ существенно повысил статус требований пожарной безопасности. И что немаловажно для предпринимателей законодательно ввел принцип выбора вариантов противопожарной защиты. Тем самым реализуется конституционное право собственника распоряжаться своим имуществом, в том числе, и рисковать им. Но есть требования, которые подлежат безусловному выполнению.
Теперь несколько слов о тех документах, которыми мы будем руководствоваться в своей работе и с которыми предпринимателям необходимо ознакомиться. Помимо Федерального закона от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» следует изучить и нормы Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических ли и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства регламентирован Приказом Генерального прокурора от 27.03.2009 г. № 93. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 г. N 304 г. утверждены Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска. Акты проверок, а также журналы учета проверок, которые обязаны вести все юридические лица и индивидуальные предприниматели, утверждены Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. № 141.
Что такое декларация пожарной безопасности и как ее оформить?
Декларация – это еще одна принципиально новая черта техрегламента. Раньше такого документа никто не требовал. Заполняя декларацию, собственник уведомляет госпожнадзор в том, что его объект соответствует требованиям пожарной безопасности.
Декларация направляется в орган государственного пожарного надзора в уведомительном порядке (форма и порядок регистрации декларации утверждены приказом министра МЧС № 91 от 24.02.2009 г.).
Если говорить конкретно, то в соответствии с Федеральным законом № 123-ФЗ каждый предприниматель до 1 мая 2010 года в обязательном порядке должен подать декларацию пожарной безопасности, включающую в себя оценку пожарного риска. Декларация пожарной безопасности на проектируемый объект защиты составляется застройщиком либо лицом, осуществляющим подготовку проектной документации. А для эксплуатируемого здания эту декларацию может самостоятельно заполнить собственник или владелец помещения.
Собственник объекта, или лицо, владеющее объектом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному федеральным законом или договором, или орган управления многоквартирным домом, разработавшие декларацию пожарной безопасности, несут ответственность за полноту и достоверность содержащихся в ней сведений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Требования по оформлению декларации пожарной безопасности изложены в статье 64 Технического регламента. Там, в частности, говорится, что декларация пожарной безопасности составляется в отношении объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, а также для зданий класса функциональной пожарной опасности Ф1.1 и предусматривает:
1) оценку пожарного риска (если проводится расчет риска);
2) оценку возможного ущерба имуществу третьих лиц от пожара (может быть проведена в рамках добровольного страхования ответственности за ущерб третьим лицам от воздействия пожара).
В случае, если собственник объекта или лицо, владеющее объектом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному федеральным законом или договором, выполняют требования федеральных законов о технических регламентах и нормативных документов по пожарной безопасности, в декларации указывается только перечень указанных требований для конкретного объекта защиты.
Разработка декларации пожарной безопасности не требуется для объектов индивидуального жилищного строительства высотой не более трех этажей.
Декларация пожарной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае изменения содержащихся в ней сведений или в случае изменения требований пожарной безопасности.
Для объектов защиты, эксплуатирующихся на день вступления в силу настоящего Федерального закона, декларация пожарной безопасности предоставляется не позднее одного года после дня его вступления в силу.
Вопрос, который часто возникает: на основании чего оформляется декларация? Отвечу примером. Вы владеете объектом, построенным в 1950 году. Соответственно, декларацию пожарной безопасности Вы составляете на основе тех строительных норм и правил, которые были приняты в 1950 году. Но это правило действует при одном условии: с 1950 года на объекте ничего не менялось, (объект не перестраивался, никаких дополнительных перегородок не устанавливали). Если же Вы провели какую-то реконструкцию, то при оформлении декларации Вы выходите на другой уровень – используете своды правил. Есть и третий путь. Согласно Федеральному закону Вы имеете право заявить, что готовите декларацию на основе технических условий, разработанных для конкретного объекта. Но при этом, Вы в обязательном порядке рассчитываете пожарный риск (Федеральный закон № 123-ФЗ содержит перечень объектов, которые в обязательном порядке рассчитывают пожарный риск: это промышленные предприятия, объекты с массовым пребыванием людей и т.д.).
Плановые проверки – один раз в три года
Итак. Вы подготовили декларацию пожарной безопасности. И дальше – начинается действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…»
В те сроки, которые определены законом - плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года - к Вам с проверкой приходит инспектор пожарной безопасности. И интересуется: на основании чего подготовлена декларация пожарной безопасности? И Вы, к примеру, отвечаете, что на основании свода правил. И он, соответственно, проверяет, как соблюдаются те требования, которые заложены в своде правил. Если нет нарушений – прекрасно, а если есть – последуют штрафные санкции.
Нам часто говорят, что своды правил необязательного применения. Это так. Но они являются таковыми до того самого момента, пока Вы не заявили, что на их основании готовите декларацию. Как только это произошло и Вы написали в декларации, что она подготовлена на основании свода правил, так с этого момента они становятся обязательными к исполнению. А в соответствие с Законом, за неисполнение этих норм следует административная ответственность.
Я еще обратил бы внимание наших уважаемых предпринимателей на тот факт, что мы в своей работе, кроме Административного кодекса, руководствуемся еще и уголовным, так как наш орган – это орган дознания. И в случае наступления факта возникновения пожара мы проводим проверку и принимаем меры наказания либо в соответствии с Административным кодексом, либо с уголовным (при условии наступления тяжких последствий).
В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок должны быть установлены Правительством Российской Федерации.
Как я уже отметил, Федеральный закон разрешает проводить плановые проверки не чаще одного раза в три года. Но закон не ограничивает нас в части проведения внеплановых проверок по контролю за выданными предписаниями. И в этом случае, мы не обязаны для объектов малого и среднего бизнеса согласовывать такую проверку в прокуратуре. Основание для назначения внеплановой проверки по контролю за исполнением выданного предписания – это наступление установленного срока его исполнения. При этом, контролируя исполнение предписания, инспектор ГПН может проверить исполнение требований пожарной безопасности, и не включенных в названное предписание.
Внеплановые проверки – только по четырем основаниям
С другой стороны, закон нас ограничил в части внеплановых проверок, основанием для проведения которых является:
- поступление в органы государственного пожарного надзора обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного либо муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти и местного самоуправления, сведений из средств массовой информации о следующих фактах (подп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ):
- возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившиеся в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о таких фактах, не могут послужить основанием для проведения внеплановой проверки.
Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена органами государственного пожарного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Если основанием для проведения внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного пожарного надзора вправе приступить к проведению внеплановой проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.
Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.
О проведении внеплановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного пожарного надзора не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.
В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой проверки не требуется.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного пожарного надзора в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного пожарного надзора.
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органа государственного пожарного надзора, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:
1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;
2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного пожарного надзора обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
Орган государственного пожарного надзора, его должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Результаты проверки, проведенной органом государственного пожарного надзора с грубым нарушением установленных Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Ответственность сторон
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного пожарного надзора, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.
При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного пожарного надзора, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного пожарного надзора возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
При проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований.
Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение настоящего Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного пожарного надзора об устранении выявленных нарушений обязательных требований несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В случае, если оценка соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности проведена путем независимой оценки пожарного риска и объект защиты соответствует установленным требованиям пожарной безопасности, надзор за объектом защиты органами государственного пожарного надзора не проводится в течение периода действия заключения.
При не устранении в установленные сроки выявленных нарушений требований пожарной безопасности организация по независимой оценке пожарного риска направляет в органы государственного пожарного надзора, по месту нахождения проверяемой организации, информацию о выявленных в ходе проведения независимой оценки пожарного риска и не устраненных нарушениях требованиях пожарной безопасности, которая является основанием для проведения в отношении этого объекта защиты внепланового мероприятия по контролю (надзору) органами государственного пожарного надзора.
Остается добавить, что уже подготовлен проект федерального закона, который вносит изменения в Федеральный закон «О пожарной безопасности». Кроме того, готовятся поправки в статью 24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ.
Все эти изменения предполагают в случаях нарушения правил и требований пожарной безопасности увеличение размеров штрафов для должностных и юридических лиц. Но, на мой взгляд, до тех пор, пока у нас не будет введено понятие – «обязательное страхование» для объектов недвижимости, то, есть не начнет действовать финансово-экономический рычаг, радикальных изменений в сознании предпринимателей не произойдет. Они должны понимать, что и при определении суммы страховых взносов, и при выплатах в случае пожара, все будут зависеть от того, сделали они на объекте все возможное для его защиты или нет? Во всем мире механизм страхования работает очень эффективно, и я думаю, что и мы, в скором времени, к этому прейдем.
Лейла Церетели